Consiliul fiscal: Proiectul de rectificare menţine soldul bugetar proiectat la nivelul de – 20.905,4 milioane lei

Reprezentanţii acestuia atrag atenţia asupra faptului că nivelul prevăzut în propunerea de rectificare bugetară pentru cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat (58,703 miliarde lei, respectiv 7,8% din PIB) depăşeşte plafoanele definite de Legea nr. 338/2015 (Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificaţi în cadrul fiscal-bugetar în anul 2016) atât pentru cuantumul nominal (cu peste 1,368 miliarde lei), cât şi pentru cel exprimat ca procent din PIB (cu 0,1 pp, în pofida unei revizuirii ascendente cu 10,431 milioane lei a PIB nominal comparativ cu estimarea folosită în construcţia bugetară iniţială). 

Nivelul programat al cheltuielilor totale ale Bugetului General Consolidat, exclusiv asistenţa financiară din partea UE şi a altor donatori (242,220 miliarde lei), depăşeşte plafonul legal cu peste 3,344 miliarde lei. 

Totodată, reprezentanţii CF subliniază că Legea responsabilităţii fiscal-bugetare permite majorarea, în contextul rectificărilor bugetare, a cheltuielilor totale ale BGC exclusiv în situaţia în care aceasta se realizează pentru serviciul datoriei publice sau pentru plata contribuţiei României la bugetul UE. 

‘Dat fiind faptul ca majorarea cheltuielilor totale se datorează şi suplimentării alocării pentru cheltuielile cu dobânzile (cu 319,1 milioane lei), depăşirea plafonului statuat de Legea nr. 338/2015 apare drept parţial justificată din perspectiva regulilor fiscale (în limita sumei respective). Proiectul de ordonanţă a Guvernului de rectificare a bugetului de stat pe anul 2016 stipulează derogările corespunzătoare de la regulile fiscale mai sus menţionate şi redefineşte plafoanele din Legea nr. 338/2015 în conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare din propunerea de rectificare’, se explică în opinia formulată de CF.

Astfel, Consiliul fiscal constată, dată fiind experienţa recursului sistematic la derogări de la prevederile Legii responsabilităţii fiscal-bugetare, existenţa de facto a două clase de reguli fiscale, una de reguli ‘tari’ (cele referitoare la soldul bugetar) – care de regulă operează cu succes, respectiv una de reguli ‘slabe’ (regulile care vizează obligativitatea plafoanelor pentru toate celelalte elemente relevante din perspectiva legii – soldul primar, cheltuieli de personal, cheltuieli totale fără asistenţa financiară din partea UE şi a altor donatori, întărite de interdicţii de majorare a cheltuielilor totale şi cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare), pentru care lipsa conformării ex ante reprezintă mai degrabă regula decât excepţia, derogarea intervenind în cvasi-totalitatea rectificărilor bugetare petrecute ulterior intrării în vigoare a Legii, în aprilie 2010.

‘Consiliul fiscal consideră atunci ca inoperabilitatea de facto a unei subgrupe largi a regulilor fiscale reclamă amendarea Legii responsabilităţii fiscal-bugetare, fie în sensul definirii precise şi foarte stricte a setului de circumstanţe în care derogarea de la regulile fiscale în cauză să fie permisă şi introducerii de sancţiuni descurajatoare pentru nerespectarea regulilor fiscale, fie (varianta pe care Consiliul fiscal nu o consideră oportună) în sensul punerii în acord a legii cu situaţia de facto prin renunţarea la regulile conexe celor care vizează deficitul bugetar’, se mai menţionează în opinia formulată de Consiliul fiscal.

Proiectul de rectificare suplimentează semnificativ, în sumă egală, atât veniturile, cât şi cheltuielile bugetare (+3.757 milioane lei, respectiv 0,5% din PIB).

La nivelul veniturilor bugetare, veniturile fiscale sunt majorate cu peste 2,892 miliarde lei, din care: impozit pe profit: +1.052,7 milioane lei ( majorare susţinută de supraperformanţa consemnată la finele primului trimestru în raport cu programul semestrial iniţial. Gradul de realizare a programului este de 107,5%, respectiv +534,5 milioane lei); impozit pe salarii şi venit: +896,9 milioane lei (actualizarea apare drept justificata în raport cu supraperformanţa faţă de programul iniţial la finele primului semestru. Gradul de realizare comparativ cu programul iniţial este de 103,3%, respectiv +428,7 milioane lei în termeni nominali).

În plus, potrivit Consiliului fiscal, impactul reducerii impozitului pe dividende (de la 16% la 5%) asupra veniturilor bugetare a fost atenuat puternic de triplarea (conform Raportului trimestrial elaborat de Ministerul Finanţelor Publice) distribuirilor de dividende din profitul anilor anteriori.

‘Cu toate acestea, este de presupus că respectiva creştere reprezintă un fenomen tranzitoriu, ceea ce din perspectiva bugetară se traduce într-o simplă amânare a impactului nefavorabil al reducerii cotei de impozitare asupra veniturilor bugetare pentru anii următori. Mai mult, încurajarea prin sistemul de impozitare a distribuirii de dividende (în defavoarea capitalizării şi reinvestirii profiturilor) poate duce la decapitalizarea firmelor, cu consecinţa posibilă a diminuării potenţialului de investiţii şi profitabilităţii acestora pe termen lung, în măsura în care comportamentul acţionarilor tinde să fie dominat de consideraţii pe termen scurt. Acest efect ar putea fi cu atât mai dăunător cu cât sectorul companiilor este deja decapitalizat, ponderea capitalului propriu în total finanţare a companiilor din România fiind una mica în comparaţie cu alte state europene’, atrag atenţia reprezentanţii Consiliului fiscal.

Mai mult, potrivit acestora, plăţile compensatorii efectuate în conformitate cu prevederile Legii nr. 85/2016, privind plata diferenţelor salariale cuvenite personalului didactic din învăţământul de stat, au şi un corespondent pozitiv tranzitoriu pe partea de venituri bugetare, care în cazul impozitului pe salarii şi venit se ridică la circa 110 milioane lei. 

‘Concluzionând, Consiliul fiscal apreciază că estimarea încasărilor pentru acest capitol de venituri este prudentă, un nivel chiar mai ridicat fiind posibil în măsura în care trendul curent al dinamicii câştigurilor salariale, care pare să sugereze creşteri mai mari decât cele din proiecţia Comisiei Naţionale de Prognoză actualizată, se menţine’, se mai menţionează în opinia formulată de Consiliul fiscal.

Creşteri ale veniturilor se înregistrează şi la categoria alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital, de 470 milioane lei, justificată de depăşirea în execuţia la şase luni a nivelului planificat cu circa 38% a programului aferent (+220 milioane lei), şi la TVA, de 406,3 milioane lei, justificată de depăşirea programului de încasări la nivelul primului semestru cu 406 milioane lei, corespunzător unui grad de realizare de 101,6%. Lipsa extrapolării acesteia este justificată de faptul că depăşirea de program apare localizată la nivelul primei luni a anului, ale cărei încasări continuă să reflecte, pe de o parte, un nivel al 
cotei standard de 24%, iar pe de altă parte, posibil TVA aferent execuţiei investiţiilor publice din anul 2015, concentrată în mare măsură în ultima lună a anului anterior. 

‘Rezervele ridicate de Consiliul fiscal cu privire la nivelul încasărilor programate pentru această categorie de venituri în contextul opiniei privind construcţia bugetară iniţiala sunt invalidate, în proporţii aproximativ egale, de nivelul peste aşteptări al încasărilor din luna ianuarie, de o dinamică a consumului privat superioară estimărilor (reflectată de altfel în revizuirile ascendente ale dinamicilor proiectate de CNP pentru cumpărările de mărfuri şi servicii ale populaţiei), dar şi de nivelul superior al încasărilor din TVA aferente anului 2015 comparativ cu estimările disponibile la momentul elaborării proiectului de buget pentru 2016 (şi care constituiau baza de proiecţie)’, precizează reprezentanţii CF.

În ceea ce priveşte accizele, este prevăzută o creştere de 180 milioane lei (încasări mai mari în primul semestru cu 256 milioane lei, corespunzător unui grad de realizare a programului de 102%), la impozitul pe comerţul exterior şi tranzacţiile internaţionale (taxe vamale) de 178,9 milioane lei (revizuirea ascendentă propusă apare drept prudentă, în condiţiile în care depăşirea programului semestrial de încasări este de 106,8 milioane lei, corespunzător unui grad de realizare a programului de 129,5%), în timp ce la contribuţii de asigurări sociale se prevede o scădere de 982 milioane lei (execuţia la finele primului semestru consemnează o nerealizare semnificativă a programului, veniturile realizate fiind cu circa 1,090 miliarde de lei mai mici, corespunzător unui grad de realizare de 96,4%).

‘În condiţiile în care majorarea salariului minim, creşterile salariale din sectorul public începând cu luna august şi plăţile compensatorii ce decurg din prevederile Legii nr. 85/2016 vor genera fluxuri de contribuţii sociale în partea a doua a anului, Consiliul fiscal apreciază însă că ţinta actualizată pentru încasările din contribuţii sociale este realizabilă. Consiliul fiscal recomandă investigarea cauzelor care au determinat un efect negativ asupra veniturilor din contribuţii la pensii, mai mici decât ar fi fost justificat de măsurile discreţionare adoptate şi luarea măsurilor corective necesare, mai ales în contextul în care deficitul în sistemul de pensii a atins deja un nivel nesustenabil’, se precizează în opinia formulată de Consiliul fiscal.

Proiectul de rectificare prevede la venituri nefiscale un plus de 1,484 miliarde lei, în condiţiile în care, la finele primului semestru gradul de realizare al programului s-a situat la 91% (-831,6 milioane lei). Însă, în partea a doua a anului sunt prevăzute încasări extraordinare de circa 847 milioane lei care corespund reclasificării unor sume provenite din finanţarea bugetară a anilor precedenţi. În opinia Consiliului fiscal, există riscul ca veniturile nefiscale efective la finele anului să fie inferioare programului actualizat. 

Referitor la sumele primite de la UE în contul plăţilor efectuate şi prefinanţare (aferente exerciţiului financiar 2007-2013) este prevăzut un plus de 407,1 milioane lei, deşi execuţia semestrială relevă un grad de îndeplinire de 76,1% a programului, ceea ce implică venituri mai mici decât cele programate cu 150 milioane de lei. Cu toate acestea, sumele aferente acestui capitol de venituri, înregistrate în execuţie (477 milioane lei) apar drept semnificativ mai mari decât programul iniţial pentru întreg anul 2016 (337 milioane lei), ceea ce face ca cifra avansată în rectificare să apară drept fezabilă. 

La capitolul cheltuieli, sursele de revizuirii ascendente în suma de circa 3,757 miliarde lei sunt: cheltuieli de personal, cu un plus de 1,368 miliarde lei (efect combinat al sumelor compensatorii ce decurg din Legea nr. 85/2016, de circa 1 miliard lei, majorărilor salariale prevăzute a avea loc în luna august 2016, aproximativ 873 milioane lei, şi economiilor relevate de execuţia bugetară la finele semestrului întâi, în condiţiile în care plăţile reprezentau 48,5% din suma alocată iniţial pentru întregul an); bunuri şi servicii, cu plus 388,8 milioane lei (în condiţiile în care conform execuţiei semestriale sumele cheltuite reprezintă doar 40% din suma alocată iniţial pentru întregul an, iar ritmul de nominal creştere al cheltuielilor cu bunuri şi servicii la finele lunii iunie se situa la 1,5%); asistenţă socială, cu plus 1,376 miliarde lei (propunerea de revizuire se datorează într-o proporţie de doar o treime măsurilor legislative apărute ulterior aprobării bugetului pe 2016, respectiv Legea nr. 66/2016 privind majorarea şi modificarea modalităţii de stabilire a indemnizaţiei lunare pentru creşterea copilului şi stimulentului de inserţie, respectiv Legea nr. 342/2015 – aprobată pe 22 decembrie 2015 – privind excluderea alocaţiei de stat din veniturile familiei la stabilirea ajutorului social, şi mai degrabă tendinţelor relevate de execuţia semestrială, în condiţiile în care cheltuielile la finele lunii iunie indică realizarea a mai mult de jumătate din alocarea iniţială pe întregul an şi prefigurarea unor cheltuieli suplimentare de circa 900 de milioane lei. 

Cheltuielile pentru dobânzi vor creşte cu 319,1 milioane lei, iar cele de investiţii cu 355 milioane lei. Creşteri ale alocărilor se consemnează la nivelul proiectelor de investiţii cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (+279 milioane lei), altor transferuri de natura investiţiilor (+150 milioane lei) şi a proiectelor cu finanţare rambursabilă (-46 milioane lei), cheltuielile de capital consemnând o revizuire descendentă cu 120 milioane lei. 

‘În concluzie, în opinia Consiliului fiscal, revizuirile ascendente semnificative operate la nivelul veniturilor bugetare apar drept fundamentate din perspectiva performanţei efective la zi, rezultate ale unei creşteri economice efective nu atât neapărat superioară estimărilor iniţiale, cât cu o compoziţie mai favorabilă veniturilor bugetare din impozite şi taxe (dinamică superioară a consumului – referinţă pentru impozitele indirecte). Consiliul fiscal validează de principiu estimările guvernamentale ale veniturilor, însă apreciază că există riscul unor încasări inferioare programului pentru veniturile nefiscale şi pentru cele din contribuţii sociale, însă la nivel agregat efectul este probabil compensat de prudenţa estimărilor pentru încasările din accize, taxe vamale şi impozitul pe venit şi salarii. În acelaşi timp, Consiliul fiscal este extrem de sceptic că nivelul propus pentru intrările din fonduri post-aderare aferente exerciţiului financiar 2014-2020 este realizabil, în condiţiile în care la finele primului semestru veniturile corespunzătoare (680,1 milioane lei) reprezentau doar 5,1% din suma bugetată pentru întregul an (12,8 miliarde lei). În contextul în care execuţia la şase luni relevă o slabă absorbţie a fondurilor europene şi cheltuieli de investiţii sub program, deşi într-o măsură mai mică decât în anul anterior, decizia de a majora cuantumul acestora apare surprinzătoare, mai ales în condiţiile în care experienţa istorică indică faptul că este puţin probabil ca accelerarea intrărilor de fonduri europene în a doua parte a anului să fie suficientă pentru a apropia veniturile de nivelurile programate. De altfel, nematerializarea veniturilor din fonduri UE nu duce la majorarea deficitului bugetar în ipoteza unei ajustări automate în jos a cheltuielilor corespondente’, explică reprezentanţii consiliului fiscal.

De asemenea, Consiliul fiscal apreciază că încadrarea în ţinta de deficit bugetar pe anul în curs în contextul menţinerii parametrilor actuali ai politicii fiscal-bugetare este posibilă, iar balanţa riscurilor apare drept echilibrată. Cu toate acestea, Consiliul fiscal îşi reiterează opinia exprimată cu ocazia aprobării bugetului pe anul 2016, anume că deficite bugetare apropiate de 3% din PIB în 2016 şi chiar de peste 3% din PIB estimate pentru 2017 (într-un scenariu de nemodificare a politicilor economice), în condiţiile unei creşteri economice mai mari decât cea potenţială, sunt contraindicate, politica fiscal-bugetară fiind una pro-ciclică, apăsând pe acceleraţie în faza de expansiune a ciclului economic şi riscând să fie constrânsă să implementeze măsuri de ajustare structurală într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune. 

Conform unui comunicat remis AGERPRES, Guvernul va discuta în şedinţa de miercuri proiectul de ordonanţă pentru rectificarea bugetului de stat pe anul în curs, precum şi cel privind rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe 2016.