Curtea Constituţională: Interzis la Fondul de rezervă

Inexistenţa unei situaţii care să se circumscrie stării de urgenţă care să fi stat la baza alocării sumelor din Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului constituie premisa unei eventuale deturnării a scopului pentru care aceste sume au fost alocate, prin posibila direcţionare a lor spre alte destinaţii, explică Curtea Constituţională în motivarea decizie din 24 mai, prin care a constatat că „măsurile financiare din OUG 15/2012 sunt constituţionale dacă se aplică numai sumelor alocate prin HG 255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare proiecte externe”

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate l-a constituit dispoziţiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.306 din 8 mai 2012. Textul criticat are următorul cuprins: „Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităţilor administrativ-teritoriale în anul 2012 prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unităţi administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate”.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Avocatul Poporului a invocat prevederile constituţionale ale art.47 referitor la nivelul de trai şi art.120 referitor la principiile de bază ale administraţiei publice locale.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea constată următoarele: Veniturile locale ale unităţilor administrativ-teritoriale se constituie, potrivit art.5 din Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, în principal, din venituri proprii (impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit) şi din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, astfel cum acestea au fost prevăzute prin legea bugetului anual.

Potrivit art.6 lit.b) şi art.33 din Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, pentru susţinerea şi finanţarea cheltuielilor publice survenite descentralizării unor competenţe, precum şi a altor cheltuieli publice noi, pot fi alocate bugetelor locale, tot prin intermediul legilor bugetare anuale, cote şi sume defalcate cu destinaţie specială şi, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale alocate unităţilor administrativ-teritoriale.

În ceea ce priveşte Fondul de rezervă bugetară, modul de constituire, alocare şi utilizare al acestui fond este reglementat de Legea finanţelor publice nr.500/2002, care, la art.30 stipulează: „(1) În bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului. (2) Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. (3) Alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe, după caz”, notează CC în decizia sa din 214 mai şi publicată joi.

Conform prevederilor art.54 alin.(3) din Legea finanţelor publice 500/2002, Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se majorează/alimentează pe parcursul unui an bugetar cu creditele bugetare anulate la propunerea ordonatorilor principali de credite finanţaţi din bugetul de stat, ca urmare a amânării sau desfiinţării unor sarcini pentru care au fost prevăzute sume prin legea bugetară anuală şi prin rectificările bugetare care au loc pe parcursul unui an.

Din analiza dispoziţiilor referitoare la Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, Curtea constată că alocarea de sume din acest fond pentru bugetele locale se poate realiza numai pentru acoperirea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute pe parcursul unui exerciţiu bugetar şi pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe, după caz.

Totodată, Curtea reţine că prin art.III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.8/2012 pentru stabilirea unor măsuri financiare se prevede că, prin derogare de la prevederile art.30 alin.(2) din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului pot fi alocate sume, prin hotărâri ale Guvernului, şi pentru plata arieratelor, dar numai până la sfârşitul anului 2012. Prin urmare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.8/2012 nu modifică prevederile art.30alin.(2) din Legea finanţelor publice nr.500/2002, ci, numai derogă de la aceste prevederi, pentru exerciţiul bugetar aferent anului 2012.

În continuare, Curtea constată că prin Hotărârea Guvernului 255/2012 au fost suplimentate sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată, pentru echilibrarea bugetelor locale pe anul 2012 pentru a fi alocate bugetelor locale ale unor unităţi administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile.

Având în vedere obiectivul final prevăzut în Hotărârea Guvernului 255/2012, acela al plăţii unor arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital, precum şi cofinanţării unor proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile, Curtea reţine că acestea se încadrează în categoria cheltuielilor pentru care Guvernul poate dispune alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară unor unităţi administrativ-teritoriale.

În continuare, Curtea constată că potrivit art.82 din Legea 273/2006 privind finanţele publice locale, bugetele locale se majorează, respectiv se diminuează, prin dispoziţie a autorităţii executive, potrivit legii, cu sumele alocate prin hotărâre a Guvernului, din fondul de rezervă bugetară şi fondul de intervenţia la dispoziţia Guvernului, urmând ca, la prima şedinţă a autorităţii deliberative în cauză, să se valideze modificările respective.

Deşi în cuprinsul legii finanţelor publice locale nu există reglementată modalitatea retragerii de către Guvern a sumelor alocate bugetelor locale din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, din economia dispoziţiilor art.30 din Legea nr.500/2002 rezultă că din acest fond se pot repartiza unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar (chiar şi pentru plata unor arierate potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.8/2012).

În lipsa unor asemenea situaţii, chiar dacă prin hotărâri ale Guvernului sunt alocate astfel de sume unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale, Guvernul în urma unei analize obiective este îndreptăţit să retragă sumele alocate iniţial, altfel ar fi deturnat însuşi scopul acordării acestora.

Astfel, Curtea reţine că, în ceea ce priveşte sumele din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, acesta poate interveni prin acte normative atât în sensul majorării, cât şi în sensul diminuării bugetelor locale fără a exista o condiţie referitoare la momentul intervenţiei acestuia.

Prin urmare, nu se poate reţine critica potrivit căreia obligaţia reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.15/2012 de restituire a unor sume alocate din Fondul de rezervă al Guvernului, chiar dacă nu există o rectificare bugetară făcută de unitatea administrativ teritorială, ar încălca principiul autonomiei locale. Rectificarea bugetară va fi determinată de apariţia actului normativ referitor la restituirea sumelor şi se va realiza prin dispoziţie a autorităţii executive (primarul), potrivit legii, urmând ca la prima şedinţă a autorităţii deliberative (consiliul local/judeţean) să se valideze modificările respective.

În ceea ce priveşte obligaţia restituirii unor sume acordate prin acte normative bugetelor locale, Curtea constată că prin Decizia 1.401 din 20 octombrie 2011 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, decizie publicată în MO 74 din 30 ianuarie 2012, a statuat că întrebuinţarea acestor resurse financiare se face cu respectarea dispoziţiilor Legii 500/2002 privind finanţele publice şi ale Legii 273/2006 privind finanţele publice locale, care stabilesc regimul juridic al cheltuielilor bugetare, precum şi cu respectarea principiilor prevăzute pentru execuţia bugetară. Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată [la care face referire Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 223/2008] au fost acordate prin hotărâri ale Guvernului, care, de la caz la caz, a constatat necesitatea alocării unor fonduri suplimentare la dispoziţia bugetelor locale, iar necheltuirea acestor fonduri până la încheierea exerciţiului bugetar nu dă dreptul autorităţilor locale să le utilizeze şi în exerciţiul bugetar viitor; având în vedere că până la sfârşitul exerciţiului bugetar aceste fonduri excepţionale nu au putut fi cheltuite ele sunt de drept anulate şi se întorc la bugetul din care au provenit.

În cazul de faţă, însă, Curtea a avut de analizat dacă dispoziţiile de lege criticate se referă strict la restituirea sumelor neutilizate de autorităţile administrativ-teritoriale care, la momentul alocării sumelor prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012, nu înregistrau arierate sau nu aveau în derulare proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanţare, cum de altfel se precizează şi în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.15/2012. Ţinând seama, însă, de punctul de vedere al Guvernului, sub semnătura Primului-ministru, precum şi de prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.15/2012, Curtea reţine că dispoziţiile criticate se referă strict la sumele neutilizate, şi pentru alocarea cărora unităţile administrativ-teritoriale nu au făcut dovada înregistrării de arierate sau derulării de proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanţare.

Având în vedere cele expuse, precum şi precizarea clară din punctul de vedere al Guvernului precum că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 15/2012 nu se referă la sumele cheltuite (recunoscând implicit că utilizarea acestora s-a făcut în mod legal), Curtea reţine că restituirea sumelor neutilizate de către autorităţile administrativ teritoriale care nu înregistrau arierate sau nu aveau în derulare proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanţare este constituţională.

În ceea ce priveşte invocarea principiului autonomiei locale, Curtea constată că prin Decizia nr.573 din 4 mai 2010, publicată în MO 410 din 21 iunie 2010, a statuat că aceasta constă în dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Principiul autonomiei locale nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale.

Referitor la principiului autonomiei locale financiare, Curtea constată că acest principiu este dezvoltat de art.16 din Legea nr.273/2006. Astfel, unităţile administrativ-teritoriale sunt îndreptăţite să-şi constituie şi să utilizeze, în condiţiile legii, resurse financiare suficiente în raport cu toate nevoile colectivităţilor locale; în scopul mai sus arătat, autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor impozitelor şi taxelor locale, în anumite limite stabilite de lege. Principiul autonomiei locale financiare presupune libertatea unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi efectua cheltuielile prevăzute în limita veniturilor aprobate prin bugetul local.

Eventualele situaţii urgente, apărute pe parcursul exerciţiului bugetar pot fi rezolvate, în concret, prin acordarea de către Guvern a unor sume suplimentare din Fondul de rezervă aflat la dispoziţia sa (cum, de altfel, s-a şi realizat în cazul Hotărârii Guvernului nr.255/2012), însă alocarea şi cheltuirea acestor sume trebuie să fie făcute numai dacă există o justificare obiectivă şi reală care să stea la baza acestora.

În esenţă, Fondul de rezervă aflat la dispoziţia Guvernului trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanţă şi numai în condiţiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanţare ale unui obiectiv/acţiune.

Caracteristica urgenţei însoţeşte alocarea acestor sume din momentul constatării stării de necesitate cu privire la unele cheltuieli apărute în timpul exerciţiului bugetar până în momentul efectuării plăţilor pentru care acestea au fost solicitate.

Astfel, inexistenţa unei situaţii care să se circumscrie stării de urgenţă care să fi stat la baza alocării sumelor din Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului constituie premisa unei eventuale deturnării a scopului pentru care aceste sume au fost alocate, prin posibila direcţionare a lor spre alte destinaţii.

Dacă prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 au fost alocate astfel de sume fără a exista o justificare reală, Guvernul este îndreptăţit să dispună restituirea acestora fără a mai aştepta închiderea exerciţiului bugetar, întrucât, pe de o parte, sursa din care au fost alocate aceste sume o reprezintă Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului, ce reprezintă o finanţare extraordinară, iar pe de altă parte, Guvernul are obligaţia de a adopta măsuri care să prevină folosirea acestor sume în alte scopuri decât cele stabilite.

Aceste două elemente justifică urgenţa adoptării măsurii restituirii prevăzute de dispoziţiile actului normativ criticat.

Prin urmare, Curtea constată nejustificată susţinerea Avocatului Poporului, potrivit căreia dispoziţiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.15/2012 prin care se dispune restituirea sumelor acordate prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 şi necheltuite ar încălca prevederile art.120 din Constituţie în cazul restituirii sumelor neutilizate şi care nici nu au o justificare reală.

De aceea, Guvernul prin autoritatea specială în materie trebuie să analizeze în concret, pentru fiecare ordonator principal de credite al bugetelor locale care a beneficiat de alocarea acestor sume, dacă această alocare se justifică, şi numai în măsura în care această justificare lipseşte sau nu este reală, Guvernul poate dispune restituirea acestor sume.

Astfel, Curtea constată că în măsura în care dispoziţiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice se aplică numai sumelor alocate prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativteritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.15/2012, Guvernul este îndreptăţit să dispună restituirea acestora.

Curtea constată că, dacă restituirea sumelor în cauză s-ar aplica inclusiv unităţilor administrativ-teritoriale care nu au utilizat sumele până la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 15/2012, dar care la acel moment înregistrau arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi aveau în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, s-ar ajunge la aplicarea unui tratament juridic diferit în situaţii similare, împrejurare ce ar genera o inegalitate între unităţile administrativ-teritoriale bazată pe un element aleatoriu, şi anume momentul concret al folosirii resurselor alocate.

În ceea ce priveşte invocarea prevederilor constituţionale ale art.47 referitor la dreptul la un nivel de trai decent, Curtea constată că acestea nu au legătură cu cauza dedusă controlului.

În numele legii

Constată că dispoziţiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice, care au făcut obiectul excepţiei de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului, sunt constituţionale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.15/2012.

Decizia pronunţată în şedinţa publică din data de 24 mai 2012 este definitivă şi general obligatorie.

Ea se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.