Consiliul Fiscal: Scenariul macro pentru buget este realist. Timpul de analiză a fost foarte scurt

Consiliului Fiscal a primit luni de la Ministerul Finanţelor Publice o adresă prin care i se solicită formularea, în cel mai scurt timp posibil, a opiniilor privind proiectul legii bugetului de stat pentru anul 2013, raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul 2013 şi proiecţia acesteia în perioada 2014‐2016, proiectul legii bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2013 şi expunerea de motive aferentă, precum şi pentru Strategia Fiscal-Bugetară pentru perioada 2013‐2015 revizuită.

Cu toate acestea, setul complet de documente necesar elaborării opiniei Consiliului Fiscal (în speță raportul privind situația macroeconomică în anul 2013 și proiecția acesteia în perioada 2013‐2016, respectiv versiunea actualizată a Strategiei Fiscal-Bugetare 2013‐2015) nu a parvenit acestuia decât miercuri, în condițiile în care primul document a fost înaintat Consiliului Fiscal la ora 18:00 a zilei de marți, 22 ianuarie, iar versiunea actualizată a strategiei la ora 10.30 în ziua de miercuri, 23 ianuarie, se menţionează în opinia Consiliului Fiscal privind proiectul de buget şi Strategia Fiscal-Bugetară 2013-2015.

Având în vedere intenția Guvernului de a aproba documentele mai sus menționate în ședința de miercuri, 23 ianuarie, timpul este în mod evident insuficient pentru examinarea riguroasă a acestora, iar Consiliul Fiscal se află în imposibilitatea de a elabora o opinie completă în ceea ce privește respectivele documente.

În pofida faptului că este de înțeles urgența aprobării bugetului pentru anul 2013, procedura legislativă ar trebui să respecte principiul transparenței statuat în Legea 69/2010, conform căruia „Guvernul şi autorităţile publice locale au obligaţia de a face publice şi de a menţine în dezbatere un interval de timp rezonabil toate informaţiile necesare ce permit evaluarea modului de implementare a politicilor fiscale şi bugetare, rezultatelor acestora şi a stării finanţelor publice centrale şi, respectiv, locale”.

În acest context, Consiliul Fiscal recomandă pentru viitor o perioadă de cel puțin o săptămână de la transmiterea documentației de către Ministerul Finanţelor și momentul adoptării legislației, acest interval fiind minimul necesar în vederea elaborării unei analize riguroase.

În plus, proiectul de buget conține și un pachet de modificări ale Codului Fiscal ce urmează să intre în vigoare începând cu 1 februarie 2013, fără ca acestea să fi fost supuse dezbaterii publice pentru un interval de timp rezonabil, în contradicție cu spiritul prevederilor Codului Fiscal, care precizează că modificările se operează numai prin lege, promovată, de regulă, cu şase luni înainte de data intrării în vigoare a acesteia.

Bugetul general consolidat pentru anul 2013 (și implicit proiecția bugetară pe termen mediu) este fundamentat pe un scenariu de evoluție macroeconomică semnificativ mai nefavorabil comparativ cu cel luat în calcul în elaborarea Strategiei Fiscal‐Bugetare 2013‐2015 în forma adoptată de Guvern, în luna iunie a anului trecut.

Conform proiecțiilor macroeconomice actualizate, creșterea economică în anul 2013 este evaluată a fi de doar 1,6% în termeni reali, comparativ cu o prognoză de creștere de 3,1% utilizată în elaborarea strategiei. Mai mult, nivelul PIB nominal pentru anul 2013 relevant pentru determinarea ponderii în PIB a agregatelor bugetare este substanțial revizuit în jos ca urmare atât a revizuirii statistice aferente PIB nominal din anul 2011 (‐21,9 miliarde lei, ori ‐3,8%), cât și avansului economic sub așteptări pe parcursul anului 2012 (proiecția actualizată a CNP indică o creștere de doar 0,2%, comparativ cu o prognoză de 1,7% avută în vedere la elaborarea SFB 2013‐2015 în forma adoptată de Guvern).

De altfel, proiecția creșterii economice din 2013 este inferioară și celei mai recente evaluări ale Comisiei Europene din noiembrie 2012 (2,2%). Proiecțiile actualizate de creștere economică se ituează sub ritmurile de creștere aferente PIB potențial atât în 2012, cât și în 2013 (evaluate de cea mai recentă prognoză a Comisiei Europene la 2,1%, respectiv 2,4%), ceea ce implică o lărgire a deficitului de cerere din economie și implicit o înrăutățire a componentei ciclice a balanței bugetare. Acest lucru înseamnă că reducerea deficitului la 2,3% din PIB la finele anului 2012 a implicat un efort de ajustare structurală superior celui avut în vedere inițial și în același timp faptul că menținerea nivelului propus de ajustare structurală din 2013, în conformitate cu angajamentul de îndeplinire a obiectivului pe termen mediu al unui deficit structural de 1% din PIB în 2014, se concretizează într‐un nivel mai ridicat al deficitului efectiv.

Consiliul Fiscal apreciază drept realist scenariul macroeconomic avut în vedere în construcția bugetară, evaluând balanța riscurilor ca fiind relativ echilibrată. Pe de o parte, pe fondul persistenței crizei datoriilor suverane, rămân în continuare incertitudini majore în ceea ce privește dinamica economică din zona euro, ceea ce implică existența unor riscuri adverse la adresa materializării creșterii economice avute în vedere, fiind posibile evoluții mai nefavorabile decât cele anticipate în ceea ce privește cererea externă ori eventuale recrudescențe ale aversiunii la risc, de natură să
afecteze negativ disponibilitatea și costul finanțării externe.

Pe de altă parte, performanța bună de până acum a României în ceea ce privește ajustarea dezechilibrului bugetar și nivelul relativ redus al datoriei publice în comparație cu țările din zona euro și din Europa Centrală și de Est este de așteptat să aibă un efect favorabil asupra percepției investitorilor, ce are potențialul să fie întărit de continuarea reformelor structurale și de o așteptată ieșire din procedura de deficit excesiv pe parcursul anului curent.

Revizuirea semnificativă a cadrului macroeconomic implică faptul că Strategiei Fiscal-Bugetare 2013‐2015 în forma adoptată de Guvern în iunie 2012 nu mai este de actualitate. De altfel, forma respectivă a strategiei fiscal‐bugetare și legea asociată pentru aprobarea unor indicatori specificați în cadrul fiscal bugetar nu au parcurs întregul proces legislativ necesar (acesta din urmă nu a trecut decât de Senat), iar din punct de vedere strict legal, instalarea unui nou Guvern face ca acesta să nu fie constrâns de prevederile strategiei. Deşi Guvernul a elaborat o versiune actualizată a strategiei fiscal bugetare, este de dorit ca aceasta să să parcurgă procesul legislativ complet de aprobare anterior elaborarării bugetului pentru anul următor, fiind astfel capabilă să ancoreze parametrii politicii fiscal‐bugetare pe termen mediu și să permită evaluarea respectării regulilor fiscale statuate de Legea 69/2010.

Consiliul Fiscal se află în imposibilitatea de a comenta în timp util parametrii formei actualizate a SFB 2013‐2015, având în vedere momentul în care acesta a parvenit instituției (23 ianuarie 2013, ora
10.30).

Proiectul de buget aferent anului 2013 prevede o țintă de deficit de 13,394 miliarde lei, respectiv 2,15% din PIB, mai mare cu 1,7 miliarde lei (respectiv 0,35 puncte procentuale de PIB, din care 0,1 puncte procentuale de PIB ca urnare a revizuirii ipotezei de PIB nominal pe fondul motivelor anterior precizate) comparativ cu plafonul propus în urma adoptării de către Guvern în iunie 2012 a SFB 2013‐2015. Revizuirea ascendentă a țintei de deficit reflectă, pe de o parte, înrăutățirea perspectivelor de creștere economică în 2013, dar și acomodarea parțială a unor cheltuieli uplimentare determinate de acceptarea de către Guvern în decembrie 2012 a unor corecții forfetare (evaluate la 3,11 miliarde lei) propuse de Comisia Europeană în vederea evitării dezangajării unor fonduri nerambursabile din alocarea 2007‐2013 pentru acele programe operaționale în cazul cărora, în urma auditurilor efectuate, s‐au constatat deficiențe majore în procedurile de achiziții ublice.

Având în vedere cele mai sus menționate, Consiliul Fiscal apreciază că ținta propusă este consistentă cu traiectoria de ajustare structurală (la nivelul deficitului conform ESA95) necesară în vederea atingerii în 2014 a obiectivului pe termen mediu de 1% deficit structural (care ar asigura respectarea prevederilor Tratatului privind Stabilitatatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice si Monetare ratificat în iunie 2012).

Veniturile totale ale bugetului general consolidat sunt estimate la 209,285 miliarde lei (33,6% din PIB), în urcare cu 15,586 miliarde lei (+8,05%) comparativ cu nivelul execuției preliminate la finele anului 2012, o parte semnificativă din majorarea de venituri fiind atribuibilă creșterii estimate a intrărilor din fonduri nerambursabile post‐aderare (+3,08 miliarde lei, respectiv de 37%).

Veniturile prognozate includ o componentă de venituri excepționale (one‐off) evaluată la 3,16 miliarde lei, provenită din restul de 2,1 miliarde lei din închirierea benzilor de frecvență de către operatorii de telefonie mobilă (910 milioane lei au fost deja achitați în 2012), precum și din implementarea unei noi scheme de stingere în lanț a obligațiilor restante față de bugetul de stat (cu
impact de 1 miliard de lei pe venituri și pe cheltuieli).

În plus, dincolo de măsurile de politică fiscală preanunțate (indexare accize motorină și tutun conform calendarului preanunțat, creșterea cotei din CAS plătit de angajat transferată către Pilonul II de pensii), proiectul de buget include și un pachet de măsuri pe partea de venituri al căror impact este evaluat la 2,98 miliarde lei. O evaluare de consistență a Consiliului Fiscal indică faptul că proiecția de venituri aferentă anului 2013 apare drept realistă și bine fundamentată, fiind în linie cu evoluția prognozată a bazelor macroeconomice relevante și cu impactul măsurilor discreționare.

Cheltuielile bugetului general consolidat sunt evaluate la 222,68 miliarde lei (35,7% din PIB), în creștere cu 15,3 miliarde lei (ori 0,3 puncte procentuale de PIB) comparativ cu nivelul consemnat la finele anului anterior conform execuției preliminate.

Ajustând însă pentru intrările asociate asistenței financiare din partea UE și a altor donatori (fonduri post-aderare, de preaderare și alte donații), creșterea cheltuielilor este inferioară celei a PIB nominal și acestea scad (față de nivelul ajustat din 2012) cu 0,2 puncte procentuale de PIB (de la 34,9% din PIB la 34,7% din PIB).

Astfel, dinamica cheltuielilor bugetare respectă spiritul regulii fiscale statuate de Legea 69/2010, potrivit căreia „rata anuală de creştere a cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat va fi menţinută sub rata anuală de creştere nominală a produsului intern brut prognozată pentru anul bugetar respectiv, până când soldul preliminat al bugetului general consolidat a înregistrat surplus în anul anterior anului pentru care se elaborează proiectul de buget”.

Dincolo de corecția forfetară aplicabilă unor programe operaționale, nivelul cheltuielilor bugetare acomodează 0,9 miliarde lei corespunzătoare tranșei de 10% din titlurile executorii aferente obligațiilor salariale restante către anumite categorii de angajați ai sectorului public (la nivelul cheltuielilor de personal) și circa 3,5 miliarde de lei la nivelul cheltuielilor de bunuri și servicii destinate implementării directivei UE privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale. Întrucât ambele cheltuieli mai sus menționate au fost deja prinse în execuția în sistem accrual corespunzătoare ESA95, acest lucru ar trebui să contribuie la o apropiere semnificativă în anul 2013 a deficitelor cash si ESA 95, ceea ce este de natură să determine o ajustare semnificativ mai mare la nivelul acestuia din urmă în comparație cu contrapartida sa cash, suficientă din perspectiva pasului de ajustare structurală necesar.

Consiliul Fiscal este o autoritate independentă înfiinţată în baza Legii responsabilităţii fiscal-bugetare, care îşi propune să sprijine activitatea Guvernului şi a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare şi derulare a politicilor fiscal-bugetare şi să promoveze transparenţa şi sustenabilitatea finanţelor publice.

Organizaţia are printre atribuţii publicarea unui raport anual care să analizeze derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent faţă de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară şi bugetul anual, să evalueze tendinţele macroeconomice şi bugetare cuprinse în strategia fiscal-bugetară şi în bugetul anual precum şi obiectivele, ţintele şi indicatorii stabiliţi prin strategia fiscal-bugetară şi prin bugetul anual.