CC aminteşte argumentele pentru care a declarat neconstituţională Legea uninominalului pur

„Ca urmare a comentariilor apărute în mass-media cu privire la modalitatea de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 35 ∕ 2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali”, Curtea Constituţională (CC) aminteşte argumentele respingerii legii uninominalului pur, propusă de USL.

Prin Decizia 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.473 din 11 iulie 2012, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr.67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, sesizare formulată de 54 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

În urma efectuării controlului de constituţionalitate, Curtea a constatat următoarele:

I. „Legea criticată încalcă dispoziţiile constituţionale ale art.1 alin.(3), potrivit cărora „România este stat de drept […]”, ale art. 2 – Suveranitatea şi ale art. 61 – Rolul şi structura (Parlamentului), întrucât consacră o soluţie legislativă contrară voinţei poporului exprimate la referendumul naţional din data de 22 noiembrie 2009″.

„Curtea constată că, la data de 22 octombrie 2009, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, a emis Decretul nr. 1.507/2009 pentru organizarea unui referendum naţional, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 22 octombrie 2009, prin care a chemat poporul român să îşi exprime voinţa cu privire la două probleme de interes naţional: trecerea la un Parlament unicameral şi reducerea numărului de parlamentari la maximum 300 de persoane. Până la momentul adoptării legii criticate în prezenta cauză, opţiunea poporului în sensul reducerii numărului de parlamentari nu a format obiectul niciunei reglementări legislative. În ceea ce priveşte reglementarea criticată, aceasta modifică legea electorală, respectiv Legea nr. 35/2008, iar, prin reglementarea tipului de scrutin, poate determina o creştere a numărului de parlamentari, care nu respectă voinţa poporului exprimată la referendum. Or, referendumul, indiferent de caracterul său – decizional sau consultativ – cum este cazul referendumului naţional din anul 2009, reprezintă o modalitate de exercitare a suveranităţii naţionale.

Art.2 din Constituţie prevede în acest sens că „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.” Cu privire la acest text din Legea fundamentală, Curtea Constituţională a statuat, de exemplu prin Decizia nr. 419 din 26 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 274 din 28 aprilie 2009, că „exprimă voinţa constituantului român, potrivit căreia, în cadrul democraţiei reprezentative, suveranitatea naţională aparţine într-adevăr poporului român, însă aceasta nu poate fi exercitată într-un mod direct, nemijlocit, la nivel individual, forma de exercitare fiind cea indirectă, mijlocită, prin procedeul alegerii organelor reprezentative. Modalitatea de constituire a acestora din urmă reprezintă expresia suveranităţii naţionale, manifestată prin exprimarea voinţei cetăţenilor în cadrul alegerilor libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”.

„[…], Curtea constată că reglementarea unor prevederi prin care se tinde la o soluţie legislativă care nu respectă voinţa exprimată de popor la referendumul consultativ menţionat este în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art. 1, 2 şi 61.”

II. „Legea criticată încalcă principiul securităţii juridice, consacrat implicit de art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât modifică legislaţia electorală în anul în care au loc alegeri, iar această modificare are consecinţe negative asupra bunei desfăşurări a procesului electoral şi a exercitării dreptului la vot.” (par.XII 2)

„Precizare: Curtea nu a sancţionat, în sine, modificarea legislaţiei electorale în anul în care au loc alegeri, ci faptul că această modificare – care intervenea cu câteva luni înaintea alegerilor – avea consecinţe negative asupra bunei desfăşurări a procesului electoral şi a exercitării dreptului la vot. Curtea a reţinut în acest sens că: «[…] legea criticată […] modifică, în principal, tipul de scrutin stabilit de reglementarea electorală actuală în materie, în încercarea de a corecta unele dintre deficienţele acesteia. […]. Demersul legiuitorului nu este însă fundamentat în sensul reţinut de Curte în jurisprudenţa sa (în raport cu realităţile economice, politice şi sociale ale ţării, rolul partidelor politice în procesul electoral, necesitatea raţionalizării Parlamentului), aspect criticat de autorii sesizării cu referire la dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.
[…] dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, instituie obligaţia fundamentării actelor normative”, explica CC.

Potrivit alin. (1) al art. 6 din Legea 24/2000, soluţiile pe care proiectul de act normativ le cuprinde „[…] trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului”, iar, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, „pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare”.

Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuţie determină, pentru motivele arătate, încălcarea prevederilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5), potrivit cărora, „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, precum şi ale art. 147 alin. (4) potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii.

Se constată, totodată, că modificarea Legii nr. 35/2008- în esenţa acesteia, câtă vreme modificarea priveşte tipul de scrutin reglementat de actuala legislaţie – intervine cu aproximativ 6 luni înaintea alegerilor, ceea ce, astfel cum susţin şi autorii sesizării în motivarea acesteia, încalcă principiile statuate de Curtea Constituţională în aplicarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în concordanţă cu dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cu raportare şi la Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia de la Veneţia.

Curtea constată că şi legislaţia electorală actuală a fost modificată cu mai puţin de un an înainte de alegeri. Spre deosebire însă de situaţiile în care a avut a examina prevederi ale acestei legislaţii, situaţii când nu a fost sesizată cu critici în acest sens, în prezenta cauză Curtea a fost sesizată şi trebuie să se pronunţe cu privire la modificarea intempestivă a legislaţiei electorale din perspectiva consecinţelor pe care aceasta le produce – la fel ca în precedentul soluţionat prin Decizia nr. 51/2012-, precum şi cu privire la nerespectarea dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.

Pentru a răspunde acestor critici, Curtea trebuie să aibă în vedere evoluţia legislaţiei electorale şi a problemelor de constituţionalitate pe care aceasta le-a ridicat de-a lungul timpului, reflectate în jurisprudenţa sa în materie, jurisprudenţă care a încorporat, în raport cu această evoluţie, prin receptarea jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, o serie de principii statuate în documente internaţionale de referinţă.

Astfel, de-a lungul timpului, instabilitatea legislativă în materie electorală, determinată de modificarea acestei legislaţii, cu precădere, în anii electorali, s-a relevat a fi nu doar un factor de incertitudine juridică, ci şi o cauză a deficienţelor acestei legislaţii, constatate cu prilejul aplicării sale. De aceea, Curtea a constatat şi a subliniat în repetate rânduri necesitatea fundamentării actului de legiferare, precum şi a realizării unui demers legislativ complex în materie electorală – a unei reexaminări „de ansamblu” a Legii nr. 35/2008. Ceea ce a sancţionat Curtea prin Decizia nr. 51/2012, invocată de autorii sesizării, nu a fost doar modificarea legislaţiei electorale într-un an în care au loc alegeri. Reţinând încălcarea, prin legea criticată, a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea a analizat consecinţele acestei modificări: „dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune”, „dificultăţi în exercitarea dreptului de vot, dificultăţi care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exerciţiului acestui drept”.

Sunt astfel încălcate dispoziţiile constituţionale cuprinse în art.1 alin.(3) şi (5), precum şi ale art. 2.

III. «Punctul 16 din legea ce face obiectul sesizării, respectiv alin. (112) introdus la art.48 din Legea nr. 35/2008, încalcă prevederile constituţionale ale art. 2 – Suveranitatea, art. 4 – Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni, art. 16 – Egalitatea în drepturi, art. 61 alin. (1) teza întâi potrivit căruia „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român […]” şi art.62 alin.(1) potrivit căruia „Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorate”».

„[…] Curtea constată, mai întâi, că [ dispoziţiile criticate] pun în discuţie modul de atribuire a mandatelor de deputaţi şi senatori, aşadar tipul de scrutin reglementat de lege. În principiu, opţiunea pentru un anume tip de scrutin aparţine legiuitorului, soluţie care rezultă din dispoziţiile art. 62 din Constituţie care obligă la alegerea prin vot a Parlamentului, lăsând legiuitorului posibilitatea de a stabili prin lege tipul sistemului electoral, precum şi modalităţile concrete de organizare şi desfăşurare a scrutinului. […]”, potrivit deciziei CC.

«Indiferent de sistemul electoral sau tipul de scrutin pentru care optează legiuitorul, Curtea Constituţională este competentă să se pronunţe dacă sunt respectate, în reglementarea acestora, principiile şi dispoziţiile Constituţiei. Curtea constată în acest sens că, dacă alin.(11) al art.48 din Legea nr.35/2008, astfel cum a fost modificată, prevede un scrutin majoritar uninominal, potrivit căruia mandatele de deputaţi şi senatori se atribuie candidaţilor care au obţinut cel mai mare număr de voturi în cadrul colegiilor uninominale, alin. (112) al aceluiaşi articol, introdus ca urmare a admiterii unui amendament formulat la Camera Deputaţilor, prevede reguli suplimentare de atribuire a mandatelor de deputat.

Astfel, în plus faţă de mandatele rezultate din alegerea prin scrutin majoritar uninominal, la nivelul fiecărui judeţ „în care locuitorii aparţinând comunităţii româneşti sau unei minorităţi naţionale depăşesc, conform datelor oficiale finale ale ultimului recensământ al populaţiei, 7% din totalul locuitorilor judeţului”, „se acordă un mandat în Camera Deputaţilor candidatului cel mai bine plasat al competitorilor electorali aparţinând acelei comunităţi” în cazul în care „niciun candidat al competitorilor electorali aparţinând acelei comunităţi nu a obţinut mandat conform alin. (11)”.

Aşadar, la numărul de mandate stabilite pe baza normei de reprezentare reglementate de art. 5 din Legea nr. 35/2008, se va adăuga un număr de mandate variabil în funcţie de două criterii: ponderea unei minorităţi naţionale, respectiv comunităţi româneşti în populaţia unui judeţ şi opţiunea alegătorilor din judeţul respectiv (care îl poate plasa ori nu pe unul sau mai mulţi reprezentanţi ai minorităţii/comunităţii printre cei aleşi pe baza scrutinului uninominal). Astfel, în afara mandatelor de deputaţi şi senatori ce rezultă direct din scrutin, poate exista un număr de mandate de deputaţi rezultate indirect din scrutin, altele decât cele la care se referă dispoziţiile art. 62 alin. (2) teza a doua din Constituţie (a cărei aplicare este realizată în legea electorală de un alt text – art. 9 din Legea nr. 35/2008).

Această reglementare este neconstituţională prin:
a) lipsa de legitimitate şi reprezentativitate a unui mandat astfel stabilit şi obţinut;
b) incompatibilitatea cu dispoziţiile art. 62 alin. (2) teza întâi din Constituţie, potrivit cărora „organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale”;
c) incompatibilitatea cu dispoziţiile constituţionale a conceptului de „comunitate românească” cu referire la populaţia unui judeţ al României.

Astfel, mandatele atribuite în conformitate cu regula stabilită de alin. (112) al art. 48 din Legea nr. 35/2008 rezultă indirect din scrutin, iar numărul voturilor pe care îl obţin persoanele cărora li se atribuie aceste mandate, în raport cu numărul voturilor competitorilor electorali care obţin mandate prin scrutin majoritar uninominal la nivel de colegiu, respectiv circumscripţie electorală, determină o reprezentare incorectă şi inegală a voturilor cetăţenilor în Parlamentul României, în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art. 2 – Suveranitatea, art. 61 alin. (1) referitor la rolul Parlamentului şi art. 62 alin. (1) potrivit căruia „Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale”.

Acest număr de mandate nu se stabileşte în funcţie de principiul reprezentativităţii, ci în raport cu ponderea minorităţilor naţionale sau a comunităţii româneşti în cadrul circumscripţiei electorale, care poate sau nu depăşi pragul minim de 7% stabilit în mod aleatoriu de către legiuitor. Se observă că stabilirea acestui prag nu are niciun temei constituţional sau legal. De altfel, reglementarea sa nu este motivată nici în Raportul întocmit de Comisia juridică de disciplină şi imunităţi din Camera Deputaţilor, acolo unde amendamentul a fost introdus.

Curtea Constituţională a reţinut în jurisprudenţa sa (Decizia 53 din 12 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 18 martie 2004) că în România „însăşi Constituţia conferă un regim special organizaţiilor aparţinând minorităţilor naţionale, care să le permită acestora reprezentarea politică în cadrul autorităţii legiuitoare”. Acest regim special este reglementat prin dispoziţiile art. 62 alin. (2).

Textul de lege criticat este în contradicţie cu dispoziţiile art. 62 alin. (2) din Constituţie, întrucât, în temeiul său, organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament pot dobândi mai multe locuri de deputat, în funcţie de numărul circumscripţiilor electorale aflate în ipoteza reglementată de textul de lege. Or, potrivit art. 62 alin. (2) din Constituţie, aceste organizaţii aflate în ipoteza prevăzută de norma constituţională (aceeaşi cu a textului legal criticat) „au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale”.

„Condiţiile legii electorale” la care face trimitere dispoziţia citată se referă la reglementarea modului de atribuire a acestui loc şi nu poate fi interpretat în sensul că, prin legea electorală, organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament ar putea dobândi un număr mai mare de locuri de deputat într-un alt mod decât prin vot „universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”.

O reprezentare diferită în Parlament în raport cu structura etnică a circumscripţiilor electorale (judeţele ţării) – în sensul că la un număr identic sau apropiat de alegători, cărora, potrivit normei de reprezentare, le revine un număr identic de mandate de parlamentari, va exista, în realitate, un număr diferit de mandate rezultate în mod diferit – direct sau indirect din scrutin – corespunzător structurii etnice a judeţelor în cauză, contravine principiilor constituţionale enunţate şi, totodată, încalcă prevederile art. 4 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit cărora „statul are ca fundament unitatea poporului român.

Curtea constată, totodată, că dispoziţiile alin.(112) al art. 48 din Legea nr. 35/2008 determină o dublă reglementare a situaţiei minorităţilor naţionale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, câtă vreme Legea nr. 35/2008 stabileşte, în art. 9 alin. (1), că „(1) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale definite potrivit art. 2 pct. 29, legal constituite, care nu au obţinut în alegeri cei puţin un mandat de deputat sau de senator au dreptul, potrivit art. 62 alin. (2) din Constituţia României, republicată, ia un mandat de deputat, dacă au obţinut, pe întreaga ţară, un număr de voturi egal cu cel puţin 10% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe ţară pentru alegerea unui deputat”.

Mai mult, textul criticat extinde excepţia prevăzută de Constituţie pentru cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale (definită de Legea nr. 35/2008, în art. 2 pct. 29, ca fiind „acea etnie care este reprezentată în Consiliul Minorităţilor Naţionale) şi în ceea ce priveşte persoanele de etnie română, pe care, printr-o sintagmă fără niciun suport constituţional, respectiv aceea de „comunitate românească”, le asimilează, sub acest aspect, minorităţilor naţionale.

Or, sintagma „poporul român” pe care legiuitorul constituant o foloseşte atunci când, în art. 2 alin. (1) stabileşte că „suveranitatea naţională aparţine poporului român”, implică în mod necesar unitatea şi unicitatea poporului, fiind incompatibilă cu identificarea, în cadrul poporului român şi pe teritoriul României, a unor structuri bazate pe apartenenţa la etnia română – „comunităţi româneşti”, ai căror membri să beneficieze, în virtutea unui statut asimilat minorităţilor naţionale, de drepturi conferite cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale în considerarea acestei apartenenţe. O astfel de reglementare încalcă şi dispoziţiile art. 16 alin.(1) din Constituţie, potrivit cărora „cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări”», arată în comunicat CC.

Pentru toate aceste considerente, Curtea a constatat că legea criticată încalcă, în ansamblul său, dispoziţiile Constituţiei cuprinse în art.1 – Statul român, art. 2 – Suveranitatea, art. 4 – Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni, art. 16 – Egalitatea în drepturi, art. 61 – Rolul şi structura (Parlamentului), art.62 – Alegerea Camerelor şi art. 147 alin. (4) privind caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.