Consiliul Fiscal: Cheltuielile de personal sunt subevaluate. Lipsă de transparenţă la venituri

În opinia Consiliului Fiscal, traiectoria prognozată a principalelor categorii de venituri bugetare apare drept elaborată pe baza menținerii coordonatelor actuale ale sistemului de taxe și
impozite.

Deși Strategia Fiscal-Bugetară 2013-2015 afirmă intenția autorităților ca pe parcursul intervalului acoperit să opereze modificări substanțiale la nivelul sistemului de impozite și taxe cu impact major asupra veniturilor bugetare (revenirea la un TVA de 19%, reducerea TVA la producătorii de produse agricole de la 24% la 9%, reducerea CAS la angajator cu 5 puncte procentuale., introducerea unui impozit pe venit venit diferențiat, cu cote mai mici de 16% pentru anumite tranșe de venituri), aceasta nu conține nici un fel de detalii privind momentul implementării măsurilor și nici o evaluare a impactului acestora.

„Astfel, Consiliul Fiscal constată din nou existența unor carențe serioase de transparență în fundamentarea traiectoriei pe termen mediu a veniturilor bugetare, în condițiile în care o evaluare detaliată a impactului măsurilor discreționare nu este oferită decât pentru cele adoptate în contextul bugetului pe 2013”, se arată în opinia Coniliului Fiscal privind Strategia Fiscal-Bugetară (SFB) actualizată pentru perioada 2013-2015.

Nivelul veniturilor bugetare ca procent în PIB este proiectat în SFB să înregistreze o creștere în perioada acoperită de aceasta de la un nivel efectiv de 33% din PIB în 2012 până la 33,9% din PIB în 2015, exclusiv pe seama îmbunătățirii prognozate a absorbției de fonduri europene post-aderare, care este așteptată să adauge veniturilor bugetare circa 1,2% din PIB la finele anului 2015 comparativ cu anul 2012. Evoluția principalelor categorii de impozite și taxe este așteptată să evolueze în linie cu dinamica PIB nominal, fluctuații importante producându-se la nivelul componentelor „alte impozite și taxe generale pe bunuri și servicii” (scădere în 2013), unde nu mai sunt luate în calcul venituri din taxa clawback, respectiv „taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activitățí” (scădere în 2014), având în vedere veniturile excepționale în 2013 din închirierea benzilor de frecvență către operatorii de telefonie mobilă (+2,1 miliarde lei).

Veniturile nefiscale sunt preconizate a înregistra o creștere ușoară ca pondere în PIB începând cu anul 2014, ca urmare a intențiilor enuntate de către Guvern de reevaluare a nivelului redevențelor pentru exploatarea resurselor naturale începând cu 2014 (veniturile nefiscale sunt proiectate să crească în 2014 cu 0,2 puncte procentuale din PIB, fiind factorul principal al scăderii proiectate a deficitului bugetar de la 2,1% din PIB în 2013 la 1,8% din PIB în 2014).

Deși în condițiile acceptării ipotezei nemodificării sistemului actual de taxe și impozite proiecțiile de venituri apar în general drept realiste, în opinia Consiliului Fiscal o supraevaluare ușoară a încasărilor este aparentă la nivelul veniturilor din TVA și accize în 2014 și 2015. Chiar dacă o dinamică superioară celei a bazelor macroeconomice relevante poate fi justificată printr-o potențială creștere a eficienței colectării, Consiliul Fiscal își reiterează îndemnul la prudență, considerând riscantă includerea ex–ante a impactului măsurilor de combatere a evaziunii fiscale, și recomandând includerea ex-post, după ce eforturile de îmbunătățire a colectării se vor fi materializat.

Deși constată un plus semnificativ de transparență în ceea ce privește fundamentarea evoluțiilor agregatelor fiscal-bugetare pentru primul an acoperit de SFB 2013-2015, Consiliul fiscal apreciază drept necesară o prezentare mai detaliată a bazelor macroeconomice şi a elasticităţilor considerate pentru fiecare categorie de venituri, precum și a impactului măsurilor discreționare ce afectează proiecțiile aferente restului intervalului orizontul acoperit de strategie, în conformitate cu principiului transparenţei statuat de Legea 69/2010.

Potrivit Legii 69/2010, Strategia Fiscal Bugetară ar trebui să conțina și o analiză de senzitivitate a ţintelor fiscale la schimbările indicatorilor macroeconomici.

„Cu toate acestea, Consiliul Fiscal constată lipsa acestei analize, pe care de altfel o considerăm obligatorie, mai ales în condițiile actuale ale unui mediu economic înca greu predictibil, atât la nivelul economiei europene, cât și, implicit, al economiei românești”, se arată în opinie.

În privinţa cheltuielilor bugetare, traiectoria prognozată a acestora implică o creştere de la 35,4% din PIB în 2012 la 35,7% din PIB în 2013 şi menţinea la acest nivel până în 2015. Cifrele încorporează însă impactul creșterii substanțiale aşteptate a intrărilor din fonduri europene, iar ajustând pentru acestea, cheltuielile bugetare sunt proiectate să aibă un ritm de creştere sub ritmul de creștere a PIB (ajustare cumulată de 0,6 puncte procentuale de PIB în 2013-2014 a cheltuielilor nete de absorbţia fondurilor europene). Această traiectorie este generată în principal de dinamica categoriei asistență socială, ca rezultat al aplicării în anii următori a noii scheme de indexare a pensiilor (inflația medie din anul anterior plus jumătate din creșterea salarială reală înregistrată în aceeași perioadă), la care se adaugă substituția programată a finanțării cheltuielilor de capital din resurse proprii cu finanțări din fonduri europene şi reducerea cheltuielilor cu subvenţiile.

În cazul cheltuielilor cu bunuri şi servicii, SFB proiectează o ușoara majorare a acestora ca pondere în PIB în 2013 la 5,98%, de la 5,89% în anul anterior, urmând ca apoi să se reducă până la un nivel de 5,54% din PIB în 2015. Majorarea cheltuielilor cu bunurile și serviciile din 2013 este explicată de aplicarea directivei Comisiei Europene 7/2011 privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale.

Astfel, Guvernul va trebui să reducă perioada de plată a facturilor la 60 de zile, efortul financiar estimat fiind de aproximativ 3,5 miliarde de lei (0,54% din PIB). În opinia Consiliului Fiscal, reducerea prognozată a cheltuielilor cu bunuri și servicii la circa 5,5% din PIB va reprezenta o provocare majoră având în vedere evoluțiile din anii anteriori care au consemnat depășiri frecvente ale nivelurilor din bugetul inițial și intenția de reducere a arieratelor bugetului general consolidat.

În acest context, nivelul cheltuielilor cu bunuri și servicii pare subdimensionat, existând riscuri semnificative de depășire a sumelor prevăzute în SFB. În opinia Consiliului Fiscal, o astfel de reducere nu este posibilă fără reforme structurale foarte profunde, în special în sistemul de sănătate, şi fără eficientizarea sistemului de achiziţii publice în general.

Dinamica cheltuielilor de personal consemnează un avans al acestora în 2013 ca procent din PIB la 7,4% de la 6,97% în 2012, urmând să intre apoi pe o traiectorie descendentă, nivelul prognozat pentru 2015 fiind de 6,94% din PIB. Nivelul cheltuielilor de personal din SFB acomodează majorările determinate de revenirea la salariile din iunie 2010, dar și sumele aferente obligațiilor salariale ale statului față de anumite categorii de salariați din sectorul bugetar apărute în urma unor sentințe judecătorești definitive.

Excluzând impactul acestora din urmă, cheltuielile de personal sunt prevăzute a se majora în termeni nominali cu doar 2,56% în 2014 și 2,75% în 2015. În contextul intenției declarate de menținere a numărului de salariați în anul 2013 la nivelul din noiembrie 2012 și în lipsa proiecțiilor privitoare la numărul de salariați din sectorul bugetar pentru perioada 2014-2015, Consiliul Fiscal apreciază drept subevaluat nivelul cheltuielilor de personal, ritmul de creștere al acestora fiind mult inferior inflației medii prognozate.

De asemenea, potrivit art. 6, litera a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare „cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca procent în produsul intern brut, nu pot depăşi plafoanele anuale stabilite în cadrul fiscalbugetar din strategia fiscal-bugetară pentru primii 2 ani acoperiţi de aceasta”. Prin urmare, o majorare nominală a salariilor în anul 2014 peste nivelul prevăzut în SFB poate fi susținută din punct de vedere legal doar de un avans peste așteptări al PIB-ului nominal.

Cheltuielile aferente proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile postaderare sunt prevăzute a accelera semnificativ, respectiv de la 2,26% din PIB în 2012 la 4,68% din PIB în 2015 concomitent cu reducerea cheltuielilor de capital din resurse proprii de la 3,3% în 2012 la 2,97% din PIB în 2015, finanțarea investițiilor urmând să se realizeze preponderent din fonduri europene.

În contextul performanței foarte slabe de până acum în ceea ce privește absorbția fondurilor UE, Consiliul fiscal atrage atenția asupra riscurilor semnificative la adresa țintelor fiscal-bugetare generate de o nerealizare a estimărilor ambițioase privind atragerea de fonduri europene concomitent cu utilizarea de resurse proprii pentru asigurarea continuității proiectelor, experiența anului 2012 fiind elocventă în acest sens.

Ipoteza de creștere economică ce fundamentează SFB 2013-2015 actualizată este semnificativ mai nefavorabilă comparativ cu cea utilizată în varianta anterioară a documentului, consemnând o
revizuire descendentă și față de cea mai recentă proiecție a Comisiei Europene (din Noiembrie 2012).

Astfel, în proiecția curentă este avut în vedere un avans de 1,6% pentru 2013 (3,1% în varianta anterioară a SFB, respectiv 2,2% în proiecția Comisiei Europene), de 2,2% în 2014 (3,6% în varianta anterioară a SFB, respectiv 2,7% în proiecția Comisiei Europene), respectiv o creștere de 2,8% în 2015 (3,9% în varianta anterioară a SFB). Dacă la nivelul anului 2013, revizuirea descendentă este explicată și de efectul inerțial al dinamicii PIB mult sub așteptări de pe parcursul anului 2012 (avansul economiei este estimat a fi de doar 0,2%, comparativ cu ipoteza unei creșteri 1,7% în varianta din iunie 2012 a SFB 2013-2014), traiectoria din anii următori reflectă, conform SFBa, în principal o performanță așteptată mai slabă a economiei europene.

Consiliul fiscal apreciază drept relativ realist scenariul macroeconomic avut în vedere în SFB 2013-2015 revizuită, iar balanța riscurilor ca fiind relativ echilibrată. Cu toate acestea, în opinia Consiliului Fiscal, traiectoria ascendentă avută în vedere pentru creșterea economică este condiționată pe termen mediu și lung de recuperarea întârzierilor în implementarea reformelor structurale, precum și de îmbunătățirea substanțială a absorbției fondurilor europene structurale (care ar avea efecte favorabile și pe termen scurt). În favoarea unei accelerări a dinamicii economice pledează însă magnitudinea substanțial mai redusă decât în anii anteriori a efortului de consolidare fiscală structurală necesar în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu (deficit structural de 1% din PIB).

În ceea ce privește evoluțiile proiectate de pe piața muncii, ritmul mediu de creștere al numărului de salariați în intervalul 2013-2015 (de 1,3%) rămâne nemodificat comparativ cu varianta anterioară a strategiei, în pofida revizuirii descendente semnificative a traiectoriei de creștere economică pe parcursul intervalului. Deși o astfel de evoluție pare a fi validată de avansul peste așteptări al numărului de salariați în 2012, în condițiile unei creșteri economice mult sub prognozele inițiale, acest lucru poate fi interpretat și ca o creștere în avans a nmărului de locuri de muncă de către sectorul privat în anticiparea unor evoluții favorabile ale cererii agregate, a căror materializare într-o mai mică măsură (așa cum este indicat de proiecțiile macroeconomice recente la nivel european) ar avea potențialul să declanșeze în viitor acțiuni corective în vederea recuperării pierderilor de productivitate de pe parcursul anului 2012. Având în vedere efectul statistic inerțial asociat slujbelor nou create în 2012, proiecția pentru anul în curs apare drept verosimilă, însă pentru intervalul 2014-2015 Consiliul Fiscal consideră mai prudentă o dinamică mai redusă decât în proiecția curentă.

Consiliul fiscal apreciază faptul că ipotezele privind numărul de angajați și salariul mediu din sectorul public aferente anului 2013 sunt prezentate explicit în cuprinsul strategiei. Cu toate acestea, Consiliul Fiscal constată că, în pofida recomandărilor sale anterioare, lipsește în continuare o prezentare explicită a acestor ipoteze la nivelul întregului orizont acoperit de SFB 2013-2015, deși acestea fundamentează atât traiectoriile agregatelor la nivelul întregii economii, cât și nivelul cheltuielilor de personal din bugetul general consolidat.

Consiliul Fiscal este o autoritate independentă înfiinţată în baza Legii responsabilităţii fiscal-bugetare, care îşi propune să sprijine activitatea Guvernului şi a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare şi derulare a politicilor fiscal-bugetare şi să promoveze transparenţa şi sustenabilitatea finanţelor publice.

Organizaţia are printre atribuţii publicarea unui raport anual care să analizeze derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent faţă de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară şi bugetul anual, să evalueze tendinţele macroeconomice şi bugetare cuprinse în strategia fiscal-bugetară şi în bugetul anual precum şi obiectivele, ţintele şi indicatorii stabiliţi prin strategia fiscal-bugetară şi prin bugetul anual.